解读“第二军人”——世界军队文职人员情况面面观

　　世界上很多国家军队中都有文职人员，他们虽然不穿军装，也不统计在现役兵力之内，但却在世界各国军队力量构成中占有重要地位，对于实现各国国家安全战略和军事战略具有不可替代的重要作用，他们是现役军人的助手和补充，西方媒体称他们为“第二军人”。

　　文职人员的历史和由来

　　文职人员通常是指在军队中服务的非现役人员，各个国家的定义不尽相同，但他们均是以非直接参与战斗为主要特征，以非现役合同雇佣为主要方式，以保障军队作战效能和体系运行为宗旨的辅助性国防人力资源队伍。

　　归纳起来，外军文职人员由官员、职员和工人三部分组成，包括非指挥岗位的专业技术人员、行政事务人员和生活保障人员等。

　　军队文职人员制度是随着军衔制的建立伴生的，早在200多年前，当炮兵成为一个成熟技术兵种在战场上发挥作用时，就随之出现了专门从事技术工作的文职人员。1883年，美国国会通过了联邦政府《文职雇员法》，以立法形式保障文职雇员工作的开展。到20世纪上半叶，随着两次世界大战，军事科技迅猛发展，各国军队开始大量雇用文职人员，现代意义上的军队文职人员制度逐渐确立并走向成熟。

　　现在，文职人员是世界军事大国武装力量的重要组成部分。美国一位高官曾说过，如果没有文职人员，美军的作战、训练与战备就无法进行。一般来讲，现代化装备比重越高，军队文职人员比例越大。如美军文职人员比例达到53.5％，英军达到50％，俄军为25％，法军为17％，印军为14％。

　　美军除建制作战部队，上至国防部部长（副部长、助理部长）、三军部长，下至军队院校和科研单位领导、教员、研究人员，都可以统配文职人员，国防部和参谋长联席会议下属各业务局文职人员所占比例超过90％，后勤系统文职人员占93％。由此可以看出，外军文职人员的比例是非常高的，而且大多集中在机关、院校和科研等军事要害部门。

　　文职人员制度是军事职业发展的客观要求

　　文职人员的大量使用，对各国军队战斗力提升发挥了重要作用，也是军事职业发展的客观需要。文职人员中有许多各领域的技术专家或熟练工，为军队作战和训练提供了很好的技术支撑。

　　文职人员不列入国家规定的兵员数字之内，可使有限的兵员名额更多地分配到战斗岗位，还可使大量军人从繁琐的事务性工作中解脱出来进行军事训练。文职人员不受服役、晋升和退役等条件限制和约束，年龄要求也比较宽松，可以在部队里较长时间从事具体工作，这样可以保证某些重要工作、技术性较强岗位的稳定性和持续性，也可以弥补军官频繁调动对业务部门建设的影响。

　　此外，大多数文职人员都是从社会招聘的成熟人才，只需短期培训即可担负工作任务，他们在军队服务时间相对较长，所花费的福利费、培训费、退役安置费等比现役军人少。

　　不论在和平时期还是战争年代，文职人员都发挥着非常重要的作用。美军日常国防建设和对外战争中，每10名现役军人就需要6名文职人员的支持配合。在第二次世界大战中，美军仅支援陆军作战的文职人员就多达185万人。在朝鲜战争和越南战争中，直接支援美军作战的文职人员分别为88.1万人和54万人。伊拉克战争中，美军有5万多名文职人员直接支持作战部队，是保证战争顺利进行直至取得胜利的重要力量。

　　外军文职人员管理的配套措施

　　总体来讲，外军已经形成了十分完备配套的文职人员规章和管理体系。

　　外军文职人员的来源主要有四个途径：一是来自服役期满的军人。军方与服役期满且又有技术专长的军人协商，使他们转为军队的文职雇员，继续在军队工作；二是从社会上直接招聘。如医生、律师等。从社会上直接招聘的文职人员还包括海外驻军通过驻在国政府招聘的当地人，即间接雇员；三是从地方大学应届毕业生中招聘；四是从政府离职人员中挑选。法军文职人员90％从地方招募，10％由退役军官改任。美国联邦政府人事管理办公室会定期公布政府各部门上报的离职人员名单，供美军文职人员管理者参考吸纳。

　　外军文职人员的管理有一个鲜明特征就是透明公开。在录用环节，绝大多数文职人员都是通过公开考试招聘录用的。美军除由现役军人直接转隶为文职人员，其余所有文职人员均需通过招聘和公开考试。在晋升、竞聘环节，外军对文职人员岗位空缺情况、职责、聘请标准、任用流程等有关情况全部公开，并鼓励文职人员随时查看了解晋升、竞聘情况，确保公平、公开。

　　文职人员制度设计的初衷就是着眼于打仗需要、着眼于形成军事组织的核心作战能力，围绕如何发挥“武装力量组成部分”的作用而组建的。美军规定，战时凡部署到海外执行任务的文职人员，必须按要求签订《国防部海外文职雇员应急必须岗位聘用协议》（即国防部2365号表格），在危机或战争情况下必须履行岗位职责要求，如果没有其他合格的文职人员或合格的现役军人可以替代，即使该文职人员拒绝签署协议，军方也有权让其继续在岗位上工作。

　　为便于文职人员管理，外军大多设置专门的机构负责制定文职人员政策和进行事务管理，总体来看，这些设计大都自成体系，而且机构非常精干，层级最多三级。如美、法等国军队在国防部、军种、战区（军区）分别专门设置文职人员管理机构。英、德等国军队只在国防部设有专门的文职人员局，军兵种文职人员归人事管理部门统一管理。

　　外军一般都制定了权威性、操作性很强的规章制度或条令条例，使得文职人员的各项管理有章可循、有法可依，执行起来有条不紊；而且，外军不通过会议部署工作或下发通知来落实政策制度，文职人员的各项工作按相关规定执行即可，无须再次通知。如英军2014年颁布“英军文职人员政策说明”详细规定了文职人员职责任务、招聘录用、使用管理、辞职辞退以及战时使用等问题。

　　外军特别是发达国家军队重视利用信息技术手段实施文职人员管理，基本上能实现人事档案系统信息化、智能化管理。一些外国军队注重使用云计算、大数据等现代化手段，其人事管理系统不仅能够实时反映文职人员现状，可以在全军范围内检索、提供预选对象遴选、抽组专业团队。另外，这些先进手段还具有综合预测和计划协调功能，能够对文职人员的培训、晋升、职业发展、退出等情况提前分析预测，为管理部门提供决策支持。

　　外军要求文职人员既熟悉军队情况，又要成为具备一定资质的专业人才，如申请从事人事管理岗位工作的人选，必须通过“武装部队职业能力系统考试”，有的规定申请人必须具备不同的“人事管理资格证书”，通过录用申请后，还要经过一定周期的岗位培训。

　　从世界范围看，军队文职人员福利待遇总体略低于同级现役军人并普遍高于地方同类人员水平。但美国专业技术类文职人员的总体薪金反而比同级指挥军官高出20％左右，特别是聘用专家等特殊人才时往往给予更高和更优惠待遇，比如享受教育补助、绩效奖金、生活消费补贴、分居补贴、交通补贴等几十项津贴、补贴，约占工资构成比例的60％。

　　美国国防部曾委托AES公司通过网络和邮件系统对美军10余万文职人员问卷调查，结果显示美军文职人员对工资收入满意率占63％，73％认为“工作能够实现自我价值”，综合满意度达75％。德军文职人员待遇基本等同于地方同类人员，但享有医疗保险、岗位补贴等种类繁多的补贴，并免费参加职业进修或再培训，实际收入略高于地方。

　　俄军文职员工工资达到国家平均工资水平，待遇低于军人约25％，但在重大演习、军事野营和训练中心执行任务期间，文职人员享受战地补贴；若参加战斗行动，享受与现役军人同等待遇。外军文职人员退休后，一般均按地方同类人员标准领取退休金，或全部纳入社会保障体系。

　　我军的文职人员制度的发展

　　我军推行文职人员制度起步比较晚。2005年6月，国务院、中央军委联合颁发颁布了《中国人民解放军文职人员条例》，规定文职人员主要被聘用到军队编制岗位工作，履行同类岗位现役军官和文职干部的职责，标志着我军文职人员制度正式建立。

　　2006年，我军招聘了第一批文职人员。自此，一批批知识结构新、学历层次高的文职人员陆续走上军队的工作岗位。10多年来，我军先后招聘了两万余名文职人员，集聚了大批社会优秀人才到军队工作，优化了军队力量构成，推动了军地人才融合发展，增强了军队人才队伍活力，有力促进了国防和军队建设。

　　2012年10月，我军发布了《军队文职人员管理规定》，对文职人员招、训、考、用、出等各个环节进行系统规范，为进一步加强文职人员管理提供了法规依据。

　　下一步，随着国防和军队改革的进一步深化，为文职人员队伍建设和改革提供了重要的发展机遇。着眼军事人力资源改革的大局大势，构建与国家人事制度相衔接、与军官职业化制度相配套、与新型军事力量建设相适应的文职人员制度体系已经提上日程。周洲

　　（作者单位：军事科学院国防政策研究中心）