专家：瞄准建设世界一流军队管好用好国防费

　　瞄准建设世界一流军队管好用好国防费

　　周炎明

　　写在前面

　　世界一流军队必须具备一流的国防费管理水平。上世纪60年代前美国国防投入暴露出的惊人浪费，以及自此后一直推行的国防费管理改革启示世人，如果没有科学的管理制度作保证，国防费投入越多，效益可能就越低，浪费也就越大。世界主要国家国防费改革实践证明，只有完善制度、提升效益，重视国防费投向投量的优化调整，以牵引作战力量优化、提升军队发展质量和驱动军事变革进程，才是缓解国防费供需矛盾、助推军队建设创新发展的根本之道。

　　国防费是国防和军队建设的重要物质基础，是一国国防政策和军事战略的重要体现。长期以来，世界发达国家无不高度重视从战略层面加强国防费管理，把国防费作为调控军备力量水平、优化军队规模结构和推进国防改革的重要政策工具。在我国由大向强发展的关键阶段，努力建设同我国国际地位相称、同国家安全和发展利益相适应的世界一流军队，为实现中国梦提供坚强安全保证，必须按照习主席“五个更加注重”战略指导的要求管好用好有限的国防费，优化国防费结构，提升国防费效益，保障军队实现更高质量、更高效益、更可持续地发展。

　　建设世界一流军队必须以国防费平稳适度增长为支撑

　　安全与发展是一个国家的根本利益所在。安全能力建设以经济发展为基础，但同时一个国家经济的发展必须以安全能力建设为根本保障，二者是辩证的统一。近年来，世界主要国家都高度重视军备建设，尽管经济持续低迷，但只要财政情况允许，都努力将国防费稳定在一定的水平。美国尽管近年来由于财政困难削减了部分国防费开支，但国防费支出仍然占全球国防费总支出的三分之一以上。俄罗斯在新版的国家安全战略中将“巩固国防”列为首要国家利益，强调“当非暴力手段失效时，俄将果断采取武力手段捍卫本国利益”。近年，为了实现到2020年装备现代化率达70%的目标，俄罗斯大幅增加国防费，即便在经济出现困境的2014和2015年，仍然咬紧牙关继续增加国防费，不仅完成了大规模编制体制的调整改革，开展了基于信息技术的新军事变革，武器装备也得到了一定的更新和补充。

　　这些都表明，在各国围绕谋取军事优势地位、争夺军事战略主动权的国际竞争进一步加剧情况下，建设世界一流军队必须以国防费平稳适度增长为支撑，否则对国家安全的影响将是致命的。

　　当前，我们正处于实现中华民族伟大复兴的关键时期。强国必须强军，军强才能国安。国防和军队建设必须着眼中华民族伟大复兴这个最高利益，瞄准实现“两个一百年”奋斗目标，统筹国防建设与经济建设，在适度区间内保持国防费平稳增长。这是应对国家面临复杂安全环境的需要，也是迎接世界新军事革命加速发展的需要，还是保证国防和军队深化改革的需要。同时，长期以来我国国防费平均占GDP约为1.3%，远低于2%～4%的世界通常水平，国防费增长的弹性和余地还比较大，国防建设与经济建设的关系能够总体保持协调，为国防费在今后较长一段时期保持适度规模提供了可能。

　　建设世界一流军队必须以国防费结构优化升级为牵引

　　国防费结构是国防建设目标、方向与重点的直接体现，其分布及比例关系对评价国防建设效益具有重要参考价值。科学合理地确定国防费投向投量，对于确保人才、装备等战斗力要素以及各军兵种均衡发展具有十分重要的意义。

　　近年来，为了适应国防战略和军事需求的变化，世界主要国家国防费投入呈现一些新的特点。一是高技术装备采购费用迅速增长。进入21世纪后，主要国家军队武器装备采购尤其是高技术武器装备采购迅猛增长。美军从1998年到2008年，装备采购费增长超过3倍，比重一度攀升到国防费的25%，保持着很高的规模。二是非传统安全领域成为投入热点。如英军虽然部队编制员额和部分装备得到裁减，但非传统安全领域的预算经费仍然得到充分保障，特别是投入到网络攻防等方面的经费有所增加。三是联合作战训练经费投入持续增加。当前，世界主要国家把进一步加强三军联合作为作战、训练管理体制改革的重点，用于“三军联合”的经费呈现出持续增加趋势。法国专门设置了国防部统一掌管的“三军联合”项目，目前“三军联合”经费已超过法国国防费的60%。

　　当前，我军军事斗争准备和军队各项改革加快推进，尤其是随着深化国防和军队改革全面推开，调控国防费结构对加快国防和军队建设具有重要的牵引作用，国防费结构分配在保障和倒逼军队转型发展上必须有新的作为。

　　建设世界一流军队必须以国防费管理水平提升为保障

　　国防费管理水平必须与国防和军队建设发展、与国防费的持续增长相适应，是世界各国强军进程中的经验积累和教训总结。世界一流军队必须具备一流的国防费管理水平。上世纪60年代前美国国防投入暴露出的惊人浪费，以及自此后一直推行的国防费管理改革启示世人，如果没有科学的管理制度作保证，国防费投入越多，效益可能就越低，浪费也就越大。并且，像美国那样的首富之国，国防费总量高达世界国防费总额的三分之一以上，依然存在“国防费多少才够”的疑惑，可见只有完善制度、提升效益才是缓解国防费供需矛盾、助推军队建设的根本之道。从上世纪60年代开始，以美国为首的西方国家先后掀起了以规划计划预算为主要内容的国防管理改革，提升了财力资源配置的科学性。进入新世纪以来，美军又将绩效管理嵌入资源配置全过程，实现了规划计划预算执行与绩效一体化管理。持续改革探索科学的国防费管理制度，为美军保持世界领先优势提供了制度保证。

　　党的十八大以来，适应新的形势任务与要求，我军上下坚持以战斗力为标准优化国防费投向投量，扎紧制度笼子管控财权，以厉行节约为铁律规范国防费使用，取得明显成效。但是我们也必须清醒看到，规划计划对资源配置的主导作用还不够突出，国防费投向投量还不够精准；财权财力分散导致国防费分配“指头硬、拳头软”的问题需要进一步解决；国防费开支使用不讲效益的问题依然存在，改革完善国防费管理制度的任务仍然很重。

　　按照习主席关于“加快推进以效能为核心的军事管理革命，健全以精准为导向的管理体系”决策指示，贯彻军委管总、战区主战、军种主建的总原则，遵循现代军队建设发展和国防费管理的特点规律，坚持问题导向，突破思维定势，重塑体系架构，建立具有我军特色的一流国防费管理制度体系。一是适应新体制架构，加快建立我军特色的规划计划预算制度。优化军事需求生成、规划制定、项目评估、预算编报的职能分工，建立完善需求牵引规划、规划主导资源配置机制，确保国防费资源向生成战斗力的关键领域聚焦。二是强化绩效导向，探索国防费全程绩效管理体系。借鉴发达国家国防费绩效管理改革的有益做法，着力构建“预算编制有目标、预算执行有监督、预算完成有评价、评价结果有运用”的我军特色的国防费全过程绩效管理体系。三是编实扎密“笼子”，严格国防费管理监督制约。科学处理资金保障与物资、工程、服务保障的关系，进一步发挥审计、纪检等专职监督作用，强化项目决策、合同履行与资金支付各结算环节的监督制约。改进资金集中支付模式，扩大资金集中支付范围，逐步使军以下部队“花钱不见钱”，减少资金运行中的“跑冒滴漏”。

　　(作者系全军军事经济研究中心总干事、军事经济学院教授)