中国特色军事法治的勃兴之路

　　中国特色军事法治的勃兴之路
　　——新中国军事法治建设回顾与思考

　　【“庆祝新中国成立70周年·军事篇”系列文章②】

　　军队以治为胜，治军以法为要。新中国成立后，中国共产党在谋划和推进人民军队由革命“游击队”向国家“正规军”的转型中，十分重视发挥法制的功能作用，积极运用革命法制推动军队正规化建设。改革开放后，外部市场经济的发展和内部整顿军队的需求，共同推动军事法制的恢复重建，确立了依法治军方针，建设形成了中国特色军事法规体系。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把依法治军、从严治军纳入全面依法治国战略布局，将其上升为我们党建军治军的基本方略，深入推进依法治军路线图更加清晰，中国特色军事法治建设迈入从法规体系到法治体系全面发展的“快车道”。

　　严明军纪、申饬军法，坚持依法治军、从严治军，是古今中外经武治军的基本经验。中国共产党在创建人民军队后，依靠法制成功将一支“游民的队伍”锻造为战无不胜的强大武装力量；又在夺取政权后成功开辟出一条中国特色军事法治道路，保障人民军队顺利成长为共和国的坚强柱石。回顾新中国成立70年的光辉历程，人民军队每一次改革转型重塑，背后都暗藏着一道法治密码，也折射出中国特色军事法治的勃兴之路。这条路，既是回顾过去总结经验得出的成功之道，更是启迪未来建设世界一流军队的必由之路。

　　1、新中国军事法制的崭新构建

　　法制是治军带兵的第一铁律。新中国成立后，我们党在谋划和推进人民军队由革命“游击队”向国家“正规军”的转型中，十分重视发挥法制的功能作用，积极运用革命法制推动军队正规化建设。

　　新中国成立后，人民军队成为国家政权的重要组成部分，如何正确调整党、国家与军队的关系，明确军队的领导权和指挥权，成为新中国军事法制建设首要的带根本性的问题。1954年宪法规定国家主席统率全国武装力量，担任国防委员会主席，随后恢复设立中共中央军事委员会，同年《政治工作条例（草案）》将党对军队绝对领导原则固定下来，确定“党委统一的集体的领导下的首长分工负责制”为党对军队的领导制度。1958年7月军委扩大会议通过的《关于改变组织体制的决议（草案）》中，明确军委是统一领导全军的统帅机关，军委主席是全军统帅。1977年《政治工作条例》明确规定：“中国人民解放军必须置于中国共产党的绝对领导之下”。我们党逐步把党对军队绝对领导的原则法制化，从而保证军事法制建设正确政治方向，为今后中国特色军事法治立起了“魂”和“纲”。

　　上世纪50年代初期，为适应军队正规化建设和现代化战争需要，全军共制定和颁布条令、教程、教范达7000余件，开始建立起统一化、规范化、制度化的运行机制和管理体制。尤其是1958年到1966年，根据毛泽东“一定要搞出我们自己的战斗条令来”的指示，军事立法从学习苏联为主转到以我为主，颁布了我军《合成军队战斗条令概则》《飞行教令》等，并修订重新颁发了《政治工作条例》《内务条令》等一批法规。

　　严明纪律是依法从严治军的核心要求。1952年7月，毛泽东在给军事学院的训词中明确指出，要实行“统一的指挥、统一的制度、统一的编制、统一的纪律、统一的训练”，要加强“组织性、计划性、准确性和纪律性”。在“五统四性”的要求下，全军上下用严明军纪正规秩序，以“共同条令”建立良好的内部关系，培养令行禁止、整齐划一的作风，数次精简整编、统一编制体制，军队面貌焕然一新。

　　在国家司法体系中重建军事司法体系，是加强军事法制建设的重要举措。1954年1月，中央军委批准成立军事法庭，同年11月改为中国人民解放军军事法院，统一管理全军的审判工作。1955年8月，国防部根据《宪法》和《人民法院组织法》，将全军各级军法处改名为军事法院，形成了四级军事审判组织体系。军队保卫部门、军事检察院、军事法院曾一度合署办公，又经历撤销变动，后来形成了比较完善的三级军事司法组织体系。这些军事司法机关为依法从严治军提供了强有力的司法保障。

　　2、改革开放军事法治的恢复发展

　　改革开放后，外部市场经济的发展和内部整顿军队的需求，共同推动军事法制的恢复，我国军事法治建设进入了一个全面恢复和发展的新时期。伴随依法治国的进程，适应军队现代化建设需要，确立了依法治军方针，构建形成了中国特色军事法规体系。

　　1988年12月，中央军委在《关于1989年全军工作指示》中开始提出“从严治军，依法治军”。1990年6月，修订的《内务条令》规定“坚持从严治军、依法治军”，这是军事法规第一次明确规定依法治军。1991年，中央军委制定的“八五”期间军队建设规划提出：“要坚定不移地贯彻依法治军的方针。”在我军历史上第一次正式把依法治军作为军队建设的指导方针确定下来。1994年3月，我军召开历史上第一次全军法制工作会议，提出了依法治军的任务、步骤和措施。1997年3月，《国防法》第18条明确规定：“中华人民共和国的武装力量必须遵守宪法和法律，坚持依法治军。”从而将依法治军方针以基本法形式确立下来。依法治军方针的确立，标志着我们党治军理念的深刻变革，促进了我军法治建设的历史性进步。

　　适应新军事变革需求加速军事立法，是改革开放后军事法治建设的一条主线。1978年至1989年，全国人大及其常委会审议通过的军事法律及决定有9件，同期中央军委制定了200多件军事法规及其法规性文件。1988年6月，中央军委法制局成立，各总部、军兵种配备法制秘书，使军事立法工作有了组织保障。“十五”时期，共制定和修订军事法律法规99件、军事规章近900件。2007年8月1日，我军正式宣布：已经形成了反映现代军事发展规律、体现人民军队性质和优良传统的军事法规体系。

　　军事执法司法不断深化。一方面，以各级领导机关和职能部门为依托，构建起军事执法组织体系，开展一系列旨在强化正规秩序的执法活动。全军有计划有重点地开展了《兵役法》《军事设施保护法》《军事训练条例》等20多个军事法律法规的执法监督检查，同时重点加强了共同条令、基层建设纲要、司令部条例等法规的执行，全面提升各领域建设质量。另一方面，军事法院、军事检察院1978年恢复办公后，组织体制和制度机制不断完善。90年代开始，与国家司法改革保持同步，军事司法体制机制得到优化。2001年开始，军事法院根据最高人民法院授权，试行审理军内民事案件，军事司法职权范围不断拓展，有效确保部队安全稳定和纯洁巩固。

　　为增强官兵的法律素质，1986年起全军和武警部队接续开展五年普法教育活动。1992年中央军委确定设立司法行政工作机构，随后在各级设立法律顾问处和法律咨询站，专门为部队官兵提供法律咨询和服务。仅“四五”普法期间，全军就有120万人次接受了法律咨询服务，40多万件涉法问题和案件得到合理解决。与此同时，正规化的军事法学教育蓬勃开展。1992年我军建立了历史上第一个培养军队法律人才的教育机构——西安政治学院军事法学系，开始培养军事法律专门人才；进入21世纪，许多军地院校都开设了军事法学专业，形成了从军事法学博士、硕士、学士到任职培训的健全的军事法律人才培养体系，为依法治军提供了坚实的思想基础和人才支撑。

　　3、新时代军事法治发展迈入“快车道”

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把依法治军、从严治军纳入全面依法治国战略布局，从实现强军目标的战略高度来定位军事法治、布局军事法治、厉行军事法治，把依法治军放在建设世界一流军队的全局中来谋划、来推进，中国特色军事法治建设迈入从法规体系到法治体系全面发展的“快车道”。

　　深入推进依法治军、从严治军，是全面推进依法治国总体布局的重要组成部分，是实现强军目标的必然要求。2012年12月，习主席明确提出依法治军、从严治军是强军之基。2014年10月，党的十八届四中全会把依法治军、从严治军纳入全面依法治国总体布局，上升为党和国家的意志，提出构建完善的中国特色军事法治体系，提高国防和军队建设法治化水平。这一目标的提出，标志着依法治军从以立法为中心向以良法善治为中心转变。2015年2月，《中央军委关于新形势下深入推进依法治军从严治军的决定》印发，这是我军历史上第一部系统规范、全面部署法治建设的指导性文件，提出2020年前初步构建包括军事法规制度体系、军事法治实施体系、军事法治监督体系、军事法治保障体系在内的中国特色军事法治体系，全面立起了中国特色军事法治的“四梁八柱”。2017年8月1日，习主席在庆祝建军90周年大会上强调“必须坚持政治建军、改革强军、科技兴军、依法治军”，依法治军在国防和军队建设中的战略地位不断凸显。

　　适应改革强军战略需要，军事立法坚持同改革相衔接，强劲推动新时代军事法规制度体系建设。2016年5月，中央军委印发《关于深化国防和军队改革期间加强军事法规制度建设的意见》，对此作出全面部署。2018年11月，中央军委政策制度改革工作会议召开，从创新军事力量运用政策制度、重塑军事力量建设政策制度、推进军事管理政策制度改革等方面提出具体目标任务。《国防交通法》《英雄烈士保护法》及新修订的《军事立法工作条例》《军事训练条例（试行）》《文职人员条例》等一批新法出台，新军队基层建设纲要、新军事训练大纲、新一代共同条令相继颁发，释放军事活力、保障军人权益的一批政策制度接续落地，新时代的军事立法正在确保国防和军队改革行稳致远。

　　全军加快领导方式和指导方式变革，按照决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的原则，推进军队领导管理模式和运行机制的法制化；各级适应改革后的新体制，坚持按照法治思维和法治方式推动工作，深入开展“贯彻落实新条令，塑造军队好样子”活动，驰而不息聚力依法从严治训；部队按照标准化、流程化、精细化的原则，完善决策指导、办事用权的程序规则，试水“权力清单”推动权力规范运行，广泛开展法治军营建设活动，初步形成党委依法决策、机关依法指导、部队依法行动、官兵依法履职的良好局面。

　　中央军委新调整组建军委纪委、军委政法委、军委审计署，犹如三把监督利剑震慑常在，让铁规生威、铁纪发力。全军上下掀起强劲的整风整改和执法清查活动，从反“四风”到纠治“五多”再到“八个专项清理整治”，开启了厉行法治、严肃军纪的新气象。军事法院、军事检察院改由军委政法委统一领导，按区域设置，中国军事司法体制迎来最重要的一次变革。

　　4、中国特色军事法治的创新发展

　　回顾70年军事法治的勃兴之路，我们党成功开辟了中国特色军事法治道路，不断以法治推动、保障我军改革转型，积累了许多宝贵经验：强化军魂意识，以确认和维护党对军队绝对领导为中国特色军事法治的本质特征；着眼战斗力生成，以服务备战打仗为军事法治根本出发点；保持协调发展，以建立完善军事法规体系作为源头工程；适应时代要求，始终坚持在破解重大现实问题上聚焦用力，等等。推动中国特色军事法治创新发展，必须坚持并发扬这些宝贵经验和优良传统，瞄准短板弱项，下功夫实现由“管理型”向“作战型”、“封闭式”向“开放式”、“碎片化”向“体系化”转型，彻底释放激发国防和军队建设质量效益的法治活力。

　　从立足和平建设的“管理型”军事法治，转向服务备战打仗的“作战型”军事法治。近年来，我军执行任务种类多、用兵规模大、出动频率高，迫切需要做好各类军事行动的法律服务保障工作。中国特色军事法治创新发展，必须精准反映战斗力生成规律，紧贴部队遂行军事行动任务要求，推动军事法治资源要素全面融入主战链。在立法上，应瞄准“战建分离”新体制，着力构建以作战条令为主体的作战行动类法规体系。在信息网络时代，战争过程日益科学化，联合作战行动更加强调标准化、规范化、精细化，应当通过立法疏通联合作战的体制经络、激活指挥神经、确保行动协调；在执法上，应着眼保障战时指挥和作战行动，强化战时执法体制机制建设，提前设计好战时执法职权、标准、程序和责任追究方式，确保战时军令畅通；在司法上，加快战时军事刑事诉讼立法，完善战时戴罪立功制度、战时军事司法管辖制度和战时军事审判制度，为保障战时指挥效率和行动秩序提供强有力的军事司法保障。

　　从立足国内军内的“封闭式”军事法治，转向面向世界的“开放式”军事法治。建设世界一流军队，必须建设开放型军事法治。总体看，我军法治建设呈现出的是“封闭式”状态，对我军走出国门遂行海外军事任务常态化法治保障不够。应当加快推进海外军事行动、国际军事合作交流等领域的相关立法，推进建立军事法律顾问制度，为我军遂行任务提供伴随式法律保障。同时，也要积极参与国际规则制定，率先探索地区性国际军事规则，将人民军队的文明规则推向世界，积极构建新型国际军事秩序。

　　从立足各领域各要素的“碎片化”军事法治，转向追求综合集成的“体系化”军事法治。针对军事法治建设碎片化，发展不平衡、不均衡、不充分等问题，要求我们在更高层次上对依法治军从严治军作出新的战略设计，统筹各方资源形成体系效应。党的十九大提出了到2035年基本实现国防和军队现代化的目标，而一支现代化的军队必然是法治军队，这也明确了2035年法治军队基本建成的战略目标。以此为指引，可参照法治政府建设路径，制定《法治军队建设实施纲要》，对法治军队建设的目标要求、阶段步骤、任务分工、具体举措、保障机制等，设计出清晰的一揽子路线图。同时，加强对依法治军的组织领导，统筹各方力量资源，确保军事法治建设从规划拟制、决策参谋到统筹协调、整体推进都有组织抓手。明确各级军政主要负责人履行推进依法治军第一责任人的职责要求，配套相应的考核监督办法，同步构建一套融指引、评价和考核功能于一体的依法治军指标评估体系，在全军实现标准化评价和督查，以考促建、以督促建，确保中国特色军事法治发展齐头并进、全面发力。

　　　　（作者：傅达林，系国防大学政治学院军队司法工作系教授）