2017港澳台法治大事：香港确保“一国两制”不变样

　　编者按

　　回顾2017年，香港和澳门在法治建设方面均取得重大进展。在香港，特别行政区行政长官林郑月娥发表了任内首份施政报告，国歌法列入香港基本法附件三以及香港法院的几次重大裁决均产生了重大的社会影响。在澳门，第六届立法会选举顺利进行，民生、刑事领域的立法也取得重大突破。在台湾，由于台湾当局拒不承认“九二共识”，大搞政治化立法，令台湾地区经济社会发展陷入困局，两岸关系发展受阻，但两岸的民间交流与合作却因两岸同胞的共同努力达到了一个新高度

　　香港：回归20年 确保“一国两制”不走形不变样

　　2017年是香港回归祖国20周年，也是香港特别行政区基本法开始施行20周年。全国人大常委会决定将国歌法列入香港基本法附件三以及香港法院在今年的几个重大判决都彰显了国家与香港同胞确保“一国两制”实践不走形、不变样的坚定决心

　　□　李晓兵

　　在香港回归20周年之际，香港特区有许多精彩的历史瞬间值得回味和收藏，也有许多重要的法治事件值得梳理和分析。正如习近平主席在庆祝香港回归祖国20周年大会暨香港特别行政区第五届政府就职典礼上的讲话中指出：“今天就是香港特别行政区的成年礼，正所谓‘如竹苞矣，如松茂矣’。”

　　法院裁决守护“一国两制”实践

　　在过去的一年时间里，香港法院在多个标志性案件中表达鲜明立场和态度，守护“一国两制”实践不走形、不变样，其中比较重要的是对“罗冠聪、梁国雄、刘小丽及姚松炎四名议员司法复核案”“非法占中分子黄之锋、罗冠聪及周永康被判监禁案”“梁游宣誓案”等案件的审判和裁决。

　　2017年7月14日，香港高等法院原讼法庭法官区庆祥就香港特区行政长官和律政司提出的对“罗冠聪、梁国雄、刘小丽及姚松炎四名议员的司法复核案”作出判决。高等法院在其发布的书面判决中，裁定四人在宣誓时作出的誓言是不合法和无效的，并自2016年10月12日起丧失出任或就任立法会议员的资格。

　　8月17日，香港高等法院上诉庭裁定，改判三名2014年非法“占中”分子黄之锋、罗冠聪及周永康入狱监禁6至8个月。法庭认为须阻吓那些以行使集会权利的名义，漠视法律的要求，肆意以暴力或其他严重违法手段，参与非法集会或煽惑他人参与非法集会的人。在该案原审裁定中，香港东区裁判法院2016年8月判决三人“参与非法集会”“煽惑他人参与非法集会”罪名成立。

　　8月25日，香港终审法院首席法官马道立、常任法官李义及霍兆刚在“梁游宣誓案”上诉申请作出裁决，拒绝给予两人终审上诉许可。此案源于游蕙祯与梁颂恒于2016年10月12日立法会宣誓就职时公然宣扬“港独”及发表辱国言论，并引发第五次人大释法。香港高等法院原讼庭裁定他们违反基本法和《宣誓及声明条例》，宣告两人自宣誓当日起已丧失议员资格，两人原有议席已经出缺。高等法院上诉庭驳回两人申请并指出人大释法对香港法院具有约束力，而“法院不干预立法会”的原则并不适用，强调容许他们重新宣誓在法律上并不可能。此次向终审法院申请上诉被拒，终审法院在裁决中对人大释法的效力和权威性作出了确认，也宣告梁、游二人的上诉程序正式止步，再无翻身机会。

　　上述案件在香港高等法院和终审法院陆续作出判决和终局裁定，标志着香港特区法治实践的社会氛围正在发生变化，香港正在逐渐恢复到了一个理性的法治秩序状态。

　　国歌法列入基本法附件三

　　2017年11月4日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议决定在《中华人民共和国香港特别行政区基本法》附件三中增加全国性法律《中华人民共和国国歌法》。

　　2017年10月31日，全国人大常委会法制工作委员会副主张荣顺受委员长会议的委托作《全国人民代表大会常务委员会关于增加〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉附件三所列全国性法律的决定(草案)》的说明。其指出，全国人大常委会通过的《中华人民共和国国歌法》，属于有关国防、外交和其他按香港基本法规定不属于香港特别行政区自治范围的全国性法律。国歌法通过并颁布后，全国人大常委会办公厅依照法定程序征询了香港特别行政区基本法委员会和香港特别行政区政府的意见。香港特别行政区基本法委员会和香港特别行政区政府均认为，将国歌法列入香港基本法附件三在香港特别行政区实施，符合香港基本法的规定，是适当的。按照香港基本法第十八条第二款的规定，列于香港基本法附件三的全国性法律，由香港特别行政区在当地公布或立法实施。国歌法列入香港基本法附件三之后，香港特别行政区应当按照香港基本法和国歌法的规定，及时完成本地立法，全面落实国歌法的各项规定，并在香港特别行政区确保国歌法得到切实执行。

　　国歌和国旗、国徽一样都是宪法规定的国家象征形式，具有国家标志的意义和凝聚国家共识的基本作用。对国家标志和国家象征形式给予尊重，这是一个现代国家社会文明的基本要求。国歌所承载的精神是我们这个民族内心深处最为珍惜的情感，也是过去几千年来沉淀下来的民族精神的一种凝结和升华，她唤醒我们对国家命运的责任和担当，让我们不断地清醒和觉悟，召唤并引领我们勇敢地面对未来。近些年来，香港特区屡次出现在公开的活动中不尊重国歌的现象，现将国歌法适用于香港特区，香港特区的立法机关再结合本地情况做出具体的规定，有利于引领香港特区青年人树立正确的国家意识，增强爱国精神，有利于保持香港特区长期繁荣稳定。

　　首份施政报告誓言捍卫法治

　　2017年3月26日，林郑月娥在香港特区第五任行政长官选举中胜出，成为香港特区第五任行政长官人选，之后经中央人民政府任命并于7月1日香港特区第五届政府就职典礼上宣誓就职。作为香港特区首位女行政长官，她在就职典礼致辞中指出，这是她人生中的最大荣耀，并准备好应对公务生涯中的最大挑战。

　　10月11日，香港特区行政长官林郑月娥在特区立法会发表她上任后的首份施政报告，全面阐述她所带领的这一届特区政府管治团队的施政理念及政策。该份施政报告以“一起同行、拥抱希望、分享快乐”为主题，全面涵盖良好管治、多元经济、培育人才、改善民生、宜居城市、与青年同行等8个部分。其中，发展经济、改善民生是这份施政报告的重中之重。

　　林郑月娥在施政报告中指出，每一个热爱香港的人都有责任全面准确地确保“一国两制”在香港沿着正确方向前进，都有责任向任何冲击国家主权、安全、发展利益的行为说“不”，都有责任培养下一代成为具国家观念、富香港情怀和对社会有承担的公民。

　　施政报告提出，香港将竭力执行“一国两制”、维护基本法和捍卫法治。政府应更积极有为，担当“促成者”和“推广者”的角色，抓紧国家“一带一路”倡议和“粤港澳大湾区”带来的机遇，用好特区在基本法下开拓对外事务的自治权，适时投资，为经济注入新动力。

　　林郑月娥发表的首份施政报充分体现了香港特区新一届政府新的施政风格，新的管治理念、新的发展思路，尝试选择新的方法和模式推动香港解决社会经济难题，引领香港发展迈上新台阶，展示了特区政府积极施政、有所作为的新形象。

　　(作者单位：南开大学法学院)

　　澳门：法治稳步发展 加强民生保障

　　2017年，澳门特别行政区在法治方面取得诸多重大进展：澳门特别行政区第六届立法会顺利选举产生；设立了“检讨灾害应变机制暨跟进改善委员会”，并提出了灾害防范的短期、中期和长期措施；通过一系列法规，提升各项民政民生服务水平；澳门终审法院审结前检察长何超明案，并逐步修订完善刑事法律体系

　　□　高通

　　2017年，澳门特别行政区不仅修订、完善了民生、刑事领域的立法，而且还顺利举行了第六届立法会选举，稳步推进行政部门改革以提升施政能力。

　　成功举行立法会选举

　　澳门特别行政区第五届立法会于2017年10月到期，澳门特别行政区于2017年1月26日组成立法会选举管理委员会，并确定2017年9月17日为立法会选举日。

　　据立法会选举管理委员会统计，直接选举的投票率较上届提高了2.2个百分点，间接选举投票率更达到91%。9月18日，立法会选举管理委员会公布选举结果，直接选举产生了14名议员，间接选举产生了12名议员。9月29日，澳门特别行政区行政长官崔世安委任7名议员，至此第六届立法会正式形成。2017年10月16日，第六届立法会举行第一次全体会议，并选举贺一诚为主席、崔世昌为副主席。

　　为打造勤政、廉洁、高效、公正的法治政府并提升施政能力，澳门特别行政区于2015年至2017年实施第一阶段部门职能及架构重整。该阶段任务已经完成，共重组15个公共部门和11个咨询组织，并撤销其中6个公共部门和3个咨询组织。在此基础上，澳门特别行政区已启动第二阶段职能重整，主要涉及财政经济、保安及运输工务等17个公共部门。此外，澳门特别行政也不断完善公职人员管理制度，以提升公务人员服务水平。如通过《修改第14／2009号法律〈公务人员职程制度〉》，对职程制度中的部分问题进行调整和优化；通过《公务人员投诉处理的管理制度》，进一步保障公务人员提出投诉的权力，改善工作上的人事关系和沟通。

　　积极应对风灾保民生

　　2017年8月23日，澳门遭遇50多年来最强台风“天鸽”，造成10人遇难、244人受伤，并造成许多住宅商户被淹、上万棵树木倒塌，道路严重阻塞，大面积停水、停电，造成直接、间接经济损失共计114.7亿澳门元。澳门特别行政区政府积极组织灾后救援，并即时发出食品安全预警，全力恢复澳门居民正常生活和经济社会稳定。

　　基于对风灾应急机制的反思，澳门特别行政区政府设立“检讨灾害应变机制暨跟进改善委员会”，完成“国家减灾委协助澳门‘天鸽’台风灾害评估专家组的工作报告”，并提出灾害防范的短期、中期和长期措施，以维护居民财产安全和公共安全。

　　澳门特别行政区政府高度重视民生工作，着力提升各项民政民生服务。5月13日，通过《非强制性中央公积金制度》，鼓励雇主、雇员及居民参与供款，共同为退休后的生活做好准备。7月14日，通过《修改第5／2011号法律〈预防及控制吸烟制度〉》，在原有控烟措施的基础上加大控烟力度，并逐步落实《世界卫生组织烟草控制框架公约》的要求，以促进全民健康的生活方式。7月27日，通过《高等教育制度》，进一步推动“教育兴澳、人才建澳”战略的实施，增强澳门的整体竞争力。8月7日和8日，分别通过《分层建筑物管理商业业务法》和《分层建筑物共同部分的管理法律制度》，对事关居民安居乐业的物业管理进行规范，以不断完善物业管理素质及居住环境，并解决“一厦两管”或“一厦多管”等乱象。8月10日，通过《修改〈民法典〉不动产租赁法律制度》，强化租赁合同的订立方式、加强租赁关系的稳定性、建立自愿仲裁机构，以促进租务市场的健康发展。

　　进一步完善刑法体系

　　2017年7月14日，澳门特别行政区终审法院审结前检察长何超明案，裁定何超明触犯诈骗、滥用职权、创立犯罪集团等多项罪名成立，合并判处徒刑21年，并判处何超明个人向检察长办公室赔偿1836万澳门元，与其他共犯合共赔偿5754万，涉及的不法收益和不明财产1328万予以充公。

　　澳门特别行政区因应社会快速发展的需要，逐步完善刑法体系。5月21日，通过《修改第2／2006号法律〈预防及遏止清洗黑钱犯罪〉及第3／2006号法律〈预防及遏止恐怖主义犯罪〉》，更新澳门的反洗钱和反恐制度。

　　5月31日，通过《监管携带现金和无记名可转让票据出入境》，确保恐怖分子及其他犯罪分子无法透过跨境运送现金和无记名可转让票据进行资助恐怖活动或清洗犯罪所得。5月31日，通过《税务信息交换法律制度》，扩大税务信息交换法律的适用范围，将自动及自发信息交换方式纳入在内，对信息交换的适用对象加以调整，并增加处罚条款等。7月16日，通过《修改〈刑法典〉》，引入“性骚扰罪”、“与未成年人进行性交易罪”及“与未成年人有关的色情物品罪”，并对部分性犯罪的罪状、性质及一般加重制度进行修改。

　　(作者单位：南开大学法学院)

　　台湾：政治绑架法治 社会对立加剧

　　2017年，台湾地区社会、经济、法治发展均陷入困局，“司法改革”“前瞻建设”“公民投票法”等充斥了政治考量，“年金改革”“一例一休”等问题激化了社会矛盾，社会问题转化为社会对立

　　□　刘文戈

　　2017年，台湾地区发生的一系列法治事件与台湾社会相互影响，给两岸关系和平发展带来诸多不确定因素。其中，“年金改革”“一例一休”“司法改革”“政党法”“公民投票法”等在台湾地区引起各界关注，并对台湾未来的发展产生重大影响。

　　民生法案改革引发社会对立

　　“年金改革”是2017年最影响台湾民众经济利益的法律改革。关于退休福利制度的讨论，在台湾地区持续多年。因“军公教”等群体多是国民党的支持者，民进党在历次选举中，把“年金改革”包装成所谓“阶层不公平”的问题，将“军公教”的退休福利污名化。

　　2016年民进党再度执政以来，蔡英文当局提振经济无能，强力推动“年金改革”，将矛头指向“军公教”群体。通过简陋的“凝聚共识”以及污名化的政治操作，民进党当局迅速通过了相关“修法”。“军公教”人员原有的优惠存款等福利逐步取消，退休待遇大幅下降，最低退休年龄延后，“法不溯及既往”的原则被粗暴践踏。由于收入大幅减少和被污名化，“军公教”人员组成了社会团体，走上街头，在各种场合抗议，社会对立愈加强化。

　　台湾当局以经济建设为名，通过“前瞻基础建设特别条例”，对基层拨款4200亿新台币。该条例突破了台湾地区现行的预算制度，台湾两大政党在这一法案的制定中，向各种选举中扮演重要角色的地方势力输送利益。脱离实际的巨额基础建设投资不仅不能切实改善岛内民众的经济状况，未来还可能造成严重的资源浪费。

　　政治领域法案导致政坛动荡

　　2017年，民进党继续推动政治领域法案打击对手，“促进转型正义条例”“政党法”“公民投票法”等法案在其他政党的反对声中陆续通过，“罢免”和“公民投票”两个“门槛”的调降引发了政坛强烈的震动。对台湾地区未来政治生态产生影响。

　　继成立“党产会”清算国民党的“党产”之后，“促进转型正义条例”的制定和实施将进一步打击国民党。该“条例”在行政机构内设立“促进转型正义委员会”，围绕国民党1945年至1992年执政期间的“不法行为”，通过“开放政治档案”“清除威权象征”“平复司法不法”等方式实现“社会和解”。该“条例”延续了对国民党“追杀”，进一步激化不同社会群体间的政治矛盾，暗藏了“去中国化”的动机。从“人民团体法”分离而专门制定的“政党法”，也针对民进党之外的政党量身定制了各种限制性规定。

　　2016年末通过修改“公职人员选举罢免法”关于罢免的门槛，罢免案的提议人数从原选区2%的选举人下修至1%，联署门槛从13%降为10%，通过罢免案的同意票数从达到原选区选举人总数的1／2降至1／4。民进党及其盟友是为了降低罢免国民党政治人物的难度。12月，积极推动调降罢免门槛的“时代力量”民意代表黄国昌被所在选区选民提出罢免并成案。罢免案投票虽未通过，相关政治人物感受到了“玩火自焚”的后果。

　　“台独”分裂势力长期推动的“公民投票法”修改也在年末通过，作为“防火墙”的“公民投票审议委员会”被废除，“公民投票”的提案、连署、同意票门槛也大幅调降，投票人最低年龄、投票方式等都朝着有利于“公民投票”达成的方向修改。尽管“修宪”“领土变更”等议题被排除在外，未来“台独”分裂势力以“公投”谋求“法理台独”的风险进一步提高，需要高度警惕。

　　司法改革实为渐进性“台独”

　　台湾地区自2016年5月启动了新一轮“司法改革”，喧嚣的政策讨论在今年8月落下帷幕。司法的泛政治化倾向是本轮台湾“司法改革”的重要特点。民进党与社会团体合作推进的司法改革，对于司法人事制度着墨颇多。无论是“终审法院改革”还是“检察改革”，都在强化政治部门对司法权的控制。而“司法公开”“人民参与司法”等制度设计均为政治力量提供了影响司法的手段。政治部门对司法权的控制与台湾地区历次司法改革所形成的“司法独立”之间将发生何种冲撞，最终将达到何种平衡，值得关注。

　　蔡英文提名的7名“大法官”的就任，引发了关心两岸前途的人们对“大法官解释”制度、通过“大法官解释”推动渐进式“台独”的关注。目前看来，蔡提名的“大法官”们作出的“大法官解释”尚未直接涉及两岸关系议题，但相关风险尚不能排除。值得注意的是，蔡提名的相关人士就任台湾地区司法机构负责人之后，发布“大法官解释”的频率在提高，“大法官解释”的格式与司法裁判趋同，“大法官解释”直接触及了诸如“同性婚姻”等台湾社会重大争议性问题。“大法官解释”制度的变化需要引起重视，相关变化极有可能通过“大法官解释”推动渐进式“台独”。

　　回望2017年，台湾经济发展状况不佳，岛内的社会乱象层出不穷，“庆富案”等弊案不断延烧。2018年是台湾地区的“选举年”，各种势力蠢蠢欲动，谋求政治资源。两岸关系的发展面临诸多不确定因素，人们尤其需要格外警惕法律场域的渐进式“台独”风险。

　　(作者单位：厦门大学台湾研究院)

　　民间交流推动两岸加快融合发展步伐

　　2017年，由于蔡英文当局自上台以来拒不承认“九二共识”，致使两岸交流受阻，两岸的沟通机制陷入僵局。但在大陆有关方面的高度重视与推动下以及两岸同胞的积极参与下，今年两岸民间交流与合作达到一个新高度，两岸融合发展进程明显加快

　　□　严峻

　　2017年的两岸关系大体可用“官冷民热”一词来形容。所谓“官冷”即大陆方面与台湾当局之间的关系大门依然未能打开，两岸政治僵局持续存在；而“民热”指两岸民间交流交往热络，相关领域的合作程度比以往更加密切。

　　两岸政治僵局之所以无法打破，是因为民进党当局重新上台以来拒不承认“九二共识”，不认同“两岸同属一个中国”。蔡英文除了重谈“四不”论调外，并未就如何创造其所谓的“两岸互动新模式”提出具有善意的建设性意见，而且继续回避“两岸是一个国家还是两个国家”这一大是大非的问题。

　　无论是“劳基法”修正案、同性婚姻问题，还是司法改革、年金改革，都让蔡头痛不已。另外，以“转型正义”为名追杀国民党等可能对民进党继续执政构成威胁的岛内政治力量，也是民进党当局的关注重点。于是，以一些貌似温和的言辞进行敷衍，成了蔡当局处理两岸关系上的应对策略，而美国方面对这一策略的纵容也给蔡当局吃了颗“定心丸”。当然，更主要的是民进党当局的“台独”本质未变，并且在岛内加紧推动所谓“柔性台独”，不断推出“去中国化”措施，如下调高中课本中的文言文比例、强调台湾与“南岛文化”关系而疏远与中华文化联结等。

　　由于民进党当局的顽固立场，导致两岸两办(国台办与陆委会)、两会(海协会与海基会)沟通机制陷入僵局。此外，台湾当局出台了“两岸人民关系条例”和“国家机密保护法”修正案，严格限制退役将领、退休政务官赴大陆交流，限制大陆人士入台，并操作所谓“周泓旭共谍案”等，干扰破坏了两岸交流合作。

　　面对台湾政局的变化，大陆方面在同民进党当局和岛内其他“台独”势力进行坚决斗争的同时，保持战略自信与定力，进一步贯彻寄希望于台湾人民的方针，大力推动两岸民间交流与合作。

　　一是与国民党、新党等台湾政党开展党际交流，特别是今年年底与新党完善了两岸沟通机制，共同加强为两岸同胞服务。

　　二是继续推动各项惠台措施，特别是为在大陆生活、学习、工作的台湾同胞提供了众多便利措施，使之获得越来越多与大陆同胞同等待遇。

　　三是大力推动两岸民间文化交流，如参加今年“两岸媒体人峰会”“两岸中华文化论坛”“两岸文化发展论坛”的两岸文化界人士比往年都多。

　　四是进一步深化两岸产业合作，并取得丰硕成果，例如今年的“两岸企业家紫金山峰会”签署了29项合作协议，推进了两岸七大产业深化合作，大陆有关部门组织台商赴大陆西部考察，使更多台商把握“一带一路”商机。

　　五是进一步开展两岸青年交流，大陆各地出台许多鼓励台湾青年到大陆就业创业的新政策。

　　正是由于大陆有关方面的高度重视与推动以及两岸同胞的积极参与，今年两岸民间交流与合作达到一个新高度，两岸融合发展进程明显加快。

　　据台湾《联合报》11月19日公布的民调，2017年台湾民意出现了倾向统一的民意开始回升、对大陆官方与民众的印象趋向正面、台湾青年赴陆求学就业意愿不断上升的趋势。

　　事实证明，两岸交流合作是两岸同胞的共同心声，是任何人也阻挡不了的。当然，2017年在两岸交流上也出现一些杂音，例如今年9月“中国新歌声”活动在台湾大学遭到少数“台独”分子闹场被迫中断、“公投法”修正案在年底通过后立刻有“时代力量”等“台独”势力企图借“公投”破坏两岸关系等。

　　展望2018年，大陆方面将根据中共十九大报告，坚持“九二共识”、反对“台独”，继续走两岸关系和平发展道路。在两岸关系主导权越来越掌握在大陆方面的大背景下，两岸民间交流仍将持续向前，但“台独”活动及外国干涉势力等一些不确定因素也可能干扰两岸关系的和平发展。

　　(作者系全国台湾研究会副秘书长、研究员)